Bíró-Nagy András
A magyar Országgyűlésben elfogadott törvények kisebbsége születik meg az európai közpolitikai környezet befolyása miatt, de ezzel együtt az EU hatása jelentősnek mondható. A 2004 és 2018 közötti időszakban a magyar törvények 38 százalékában mutatható ki európai eredet, és az európai integrációhoz a politikai kommunikáció szintjén különbözőképpen álló kormányok között sem látunk jelentős különbségeket e téren. A 2004-2010-es és a 2010-2018-es közötti időszakokat összehasonlítva megállapítható, hogy az Európai Unióval kapcsolatos kormányzati attitűd változása szinte egyáltalán nem jelenik meg a parlamenti törvényalkotásban. A 2010 előtti baloldali kormányok idején 39, a 2010 utáni Orbán-kormányok alatt 37 százalék volt az európai eredetű törvények aránya, de mivel 2010 után összességében jóval több törvényt fogadott el az Országgyűlés, számszerűen az Orbán-kormányok idején még több európai eredetű törvényt is fogadtak el, mint a Gyurcsány- és Bajnai-kormányok alatt. Az látszik tehát, hogy az euroszkeptikus retorika és a tényleges cselekvés elválhatnak egymástól. Ezt támasztják alá azon adatok is, amelyek a kormányzati törvényalkotási proaktivitást vizsgálták e csaknem 15 éves periódusban. A passzív európaizáció törvényszerű túlsúlya mellett a magyar törvényalkotás állandó része a proaktív európaizációs folyamat is (az összes európai eredetű törvény ötöde sorolható ide). Ez azt jelenti, hogy nemcsak annyi jogszabályt veszünk át, amennyit muszáj, és nem csak azokon a területeken, ahol ez kötelező – ez az állítás igaz a 2004-2018-as időszak egészére, még akkor is, ha 2015-től kezdve tapasztalható visszaesés (bár csak arra a szintre, amely a 2006-2010-es ciklust jellemezte).
Ami az Európai Szemeszter keretén belül a tagállamokba érkező országspecifikus ajánlásokat illeti, az uniós közpolitikai ajánlások hazai teljesítése a visegrádi átlagnak felel meg. A visegrádi országok azonban általánosságban az uniós mezőny második felébe tartoznak: a 2018-as választásokig az Európai Bizottság által évente kiértékelt ajánlások teljesítése terén Magyarország és Szlovákia holtversenyben csak a 25-26., Csehország és Lengyelország pedig a 17-18. volt. Míg a magyar implementációs hajlandóság a vizsgált időszakban stabilnak volt tekinthető, addig a csehek és a lengyelek ellentétes utat jártak be: Csehország javuló, Lengyelország romló tendenciát mutat az uniós ajánlások nemzeti szintű végrehajtásában. Hosszú távon azonban a visegrádi országokban is sokkal több uniós ajánlás épül be a nemzeti politikába, mint egy év alatt (1. ábra). Erre a legjobb példa az Orbán-kormány, amely az Európai Bizottság több éves teljesítést áttekintő adatai alapján az ajánlások 64 százalékában ér el legalább „némi haladást”. Ez elmarad az uniós átlagtól (71%) és összességében az EU-ban a 20. helyre helyezi az országot, de a visegrádi országokon belül a második legjobb adat (Csehország mögött). Hosszú távon, fokozatosan tehát egyre több uniós ajánlás épül be a tagállami közpolitikába a visegrádi országokban is, de néhány éves távlatban is elmondható, hogy a V4-ek általában véve nagyobb arányban hagyják figyelmen kívül az uniós ajánlásokat, mint az EU átlaga.
1. ábra. A legalább „némi haladást” teljesítő országspecifikus ajánlások aránya több éves távlatban, az Európai Bizottság hosszú távú értékelése szerint (2011-2017)
Forrás: Saját számítás az Európai Bizottság országjelentései alapján.
A visegrádi országok amellett, hogy az átlagnál kevésbé fogadják meg a Brüsszelből érkező tanácsokat, az uniós átlagnál némileg gyakrabban kerülnek összetűzésbe az Európai Bizottsággal, a kötelezettségszegési eljárások keretében. Szlovákia ellen ugyan az uniós átlagnál kevesebb eljárás indult 2004 és 2018 között, de a másik három visegrádi ország a mezőny első felében szerepel. Magyarország uniós összevetésben a 11. legtöbb eljárást kapta, ami a középmezőnybe helyezi hazánkat 15 éves távlatban. Az egyes tagállamok ellen indított kötelezettségszegési eljárások számát tekintve megállapítható, hogy a legerősebben az észak-dél törésvonal a meghatározó: a hat legtöbb procedúra alá esett ország közül öt tagállam is a kontinens déli felén helyezkedik el: Olaszország, Görögország, Portugália, Ciprus és Spanyolország. Nemcsak a visegrádi országokon, hanem a teljes EU-n belül is kilóg Lengyelország az eljárások során mutatott problémás magatartásával: a lengyel kormányok ellen ugyan csak a 9. legtöbb eljárást indította az Európai Bizottság, de azoknak mindössze a 60 százalékát sikerült lezárni a felszólító levél kiküldését követően (Magyarország esetében ez az arány 79%, ami a visegrádi országokon belül a legegyüttműködőbb hozzáállást jelenti). Lengyelország esetében jutottak el a kötelezettségszegési eljárások a második legnagyobb arányban (15%) az EU-n belül a bírósági szakaszig (Magyarország esetében csak az eljárások 4 százaléka jutott addig).
A különböző magyar kormányok uniós jogsértéseit tekintve megállapítható, hogy egyfelől az európai integráció iránt elkötelezett különböző baloldali és liberális kormányokkal szemben a 2004 és 2010 közötti időszakban több kötelezettségszegési eljárást indítottak, mint 2010 után. Az eljárások alatt tanúsított magatartást figyelve pedig szinte pontosan ugyanolyan értékeket találunk a szocialista-liberális kormányokat vizsgálva, mint az Orbán-kormányok alatt (2. ábra). A 2010 után egymást követő két parlamenti ciklusban a kormány Brüsszel-ellenes harca többnyire a kommunikációs térben jelent meg, a Bíróságig jutó ügyek arányát tekintve érdemi módosulást (néhány kirívó esetet leszámítva, lásd: kvóta-per) mindez nem eredményezett. A Bíróságig jutott eljárások aránya 2014-2018 között, a 3. Orbán-kormány időszakában volt a legnagyobb (6%), de számszerűen viszont 2006 és 2010 között mentek végig a legtöbb alkalommal a kötelezettségszegési eljárások. A fő különbség az eljárások témájában érhető tetten: míg a szocialista kormányok esetében inkább a gazdasági, addig a fideszes kormányok esetében inkább az igazságügyhöz és az alapvető jogokhoz kapcsolódó ügyek domináltak.
2. ábra. A különböző szintekig eljutott kötelezettségszegési-eljárások aránya Magyarországon (2004-2018)
Forrás: Saját számítás az Európai Bizottság adatai alapján
Összességében elmondható, hogy nem tört meg a magyar törvényalkotás európaizációja 2010 után, illetve a kötelezettségszegési eljárások terén sem látunk számbeli ugrást és az eljárás során romlást az együttműködési hajlandóságban. A kötelezettségszegési eljárások terén általánosságban a lengyel kormányokhoz képest a bal- és jobboldali magyar kormányok hozzáállása is jóval konstruktívabbnak mondható (néhány szimbolikus ügyet leszámítva). A visegrádi régió az uniós átlagnál kevésbé hajtja végre az uniós közpolitikai ajánlásokat és gyakrabban kerül összetűzésbe az Európai Bizottsággal, de az egyértelműen látszik, hogy a közpolitikai szintű együttműködés az aktuálpolitikai viszonynál sokszor jóval gördülékenyebb a V4-ek és az EU között. A magyar politika uniós csatlakozás utáni másfél évtizedét áttekintve az pedig világosan látszik, hogy a különböző kormányok uniós attitűdjétől függetlenül az európai uniós kontextushoz való alkalmazkodás azokon a területeken is jelen van, amelyeken ez nem lenne kötelező.
A kutatás a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj, illetve az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-20-5-CORVINUS-22 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának szakmai támogatásával készült.